原标题：运用法治思维和法治方式 探求城区治理“老大难”问题破解之道
10月12日下午，黄浦区举行了第五届浦江法治讲坛暨黄浦区党委中心组学习会。上海市司法局党委书记、局长、市依法治市领导小组办公室常务副主任陆卫东，黄浦区委书记、区长、区依法治区领导小组组长杲云为本届讲坛致辞。本届讲坛的主题为“城区治理法治化的路径研究”，东方卫视著名主持人骆新主持。在本次讲坛上，“黄浦区出台共享单车‘33条’，推进城区治理法治化”、“践约而行、依约而治——上海市首个“耀江版”《住户守则》出台”、“黄浦区以‘梦花街馄饨店’、‘阿大葱油饼’依法处置为鉴，积极推进小餐饮‘放、管、服’工作”等一批黄浦区依法治理优秀案例（2016-2017）受到表彰。一个个鲜活的法治实践案例，是黄浦区全面推进法治政府和法治社会一体建设，全面深化“城区治理法治化”的实践成果，是依法治区向纵深推进的阶段性法治样本，更是黄浦区运用法治思维和法治方式治理特大型城市核心区的典型范本。
今年是黄浦区举办“浦江法治讲坛”的第五年。五年来，浦江法治讲坛作为黄浦区党委中心组学习会的品牌项目，先后围绕“法治国家”、“法治政府”、“法治社会”、“依法治理”和“城区治理法治化”进行了专题学习。领导干部作为“关键少数”，在法学专家的指点下，全面推进依法治区的重点更加聚焦、脉络更加清晰、抓手更加明确。“浦江法治讲坛”正日益成为黄浦区凝聚法治智慧、凝结法治实践成果、提升法治理论认知的“品牌”讲坛。
文化传统和现代法治交融，
构成城区秩序风景线
季卫东（上海交通大学凯原法学院院长、著名法学家、市法治研究会会长）
“黄浦区出台共享单车‘33条’，推进城区治理法治化”、“践约而行、依约而治——上海市首个“耀江版”《住户守则》出台”、“黄浦区以‘梦花街馄饨店’、‘阿大葱油饼’依法处置为鉴，积极推进小餐饮‘放、管、服’工作”，黄浦区依法治区的这三个优秀案例中，我觉得有三个方面的内容非常值得关注，分别与“回应”、“约法”、“情理”这三个关键词相对应。
第一个方面，黄浦区共享单车“33条”体现出的就是政府迅速而适当的回应以及学习。在一个网络社会，无论是中国的传统人际关系网还是现在的数码互联网，各组成部分纵横交错，信息的流转、物质的流转都非常迅速，格局瞬息万变，各种效应会呈几何级数、指数级数增长。在这个背景下，政府要想坐在那里，按照一个固定的格式来进行治理，是蛮困难的。所以，政府要“精准研判、及时回应”。这种回应型的政府，换个角度来看，也就是学习型政府和服务型政府。我认为，这一点对于城区治理法治化是至关重要的。只有这样，我们才能克服“一管就死、一放就乱”的问题。
第二个方面涉及住户守则，反映很有特色的现象，这就是约与法，或者说契约关系与法律关系交织在一起。刘邦“约法三章”的故事，告诉我们在上古时代法律就与契约密切联系在一起。在中国，法律是一个同心圆结构，中间是硬法，边缘是软法，这是很有趣的规范体系。在中国，自愿与强制是交织在一起的。这种特征使得法律更容易内在化，内化为自觉的行为样式。其中的逻辑是，这个规范是我自己参加制定的，我同意的，所以我有义务遵守和执行，否则就违反了自我承诺。这种“约法”有点像改革开放初期的“计划合同”——根据计划制定合同，因为有合同所以计划更容易落实，计划与合同这两种完全不同的因素被组合到一起了。通过乡规民约、居民公约、社区公约，再到住户守则，形成了法律延长线上的契约之锁；反过来看，似乎法律规范又不断衍生出各种地方版本、区域版本、家庭版本、个人版本。就像国与家浑然一体构成国家一样，法与约也浑然一体构成复杂的规范体系。这种现象很值得进一步研究。
第三个方面是情理法的传统格局别开生面。过去所讲的法治和治理方式，往往是取缔式的，现在要强调的是温情执法、智慧执法。在这里，情与理的“强调”把传统观念又放进法律体系。比如“阿大葱油饼”，还有“梦花街馄饨店”，都是在执法过程中兼顾情理。尽管我们采取的治理方法是与时俱进的，但同时也保留了固有的文化基因，打上了传统的烙印。文化传统和现代法治理念在这里交融在一起，构成当今城区秩序的一道风景线。
在城市化发展这么快的情况下，特别是在传统观念与现实存在各种摩擦的情况下，很容易出现治理上的困境。在考虑城区治理法治化路径之际，我认为必须重视有关治理困境的三种表现形式：一种是法律与社会互相无视。法律是法律，社会是社会，两张皮，互相不搭界。结果是法律脱离社会，社会拒绝法律，有法不依。一种是片面强调法治，把法律条文借助国家强制力往下推行。例如，共享单车的野蛮生长当然需要管制，但是单车公司很担心管制后把共享单车的发展机会和产业搞没了。总之，法治手段如果太单一、太强制化，就有可能产生负面效应。还有一种是如果社会需求强调得太过分，在执法过程中太强调人情味或者实际情况，就会弄得法律规范软绵绵的，缺乏刚性效力。法律与社会互相无视，法律压倒社会，社会压倒法律，这就是我们治理的三重困境。这三重困境的解决不是一蹴而就的，需要社会各方长期持续的努力。
我认为，在中国社会特有的语境里进行城区治理的法治路径已经隐约可见，有待解决的一些问题也呈现出来，是非常有意义的。（周楠整理）
共享单车“33条”：寻求管理与规范“最大公约数”
今年“十一”黄金周，黄浦区景点接待游客82.676万人，同比增长22.58%。作为中心城区，黄浦区重要景区多、人口密度和客流大，向来是共享单车企业的必争之地，也是共享单车使用频率最高的区域之一。不过值得欣慰的是，“十一”期间，黄浦区再次实现了共享单车的有序管理。据初步统计，“十一”期间黄浦区共整理共享单车796841辆，日均整理近10万辆，共出动运维车辆4111车次，清理共享单车78425辆。
这只是一个缩影。早在2016年下半年，黄浦区就搭建了“政府部门、行业协会、共享单车企业、停放管理企业”四方沟通协商平台，定期会商研究共享单车管理问题。并根据黄浦区交警早已明确的非机动车禁行道路规定，于2017年4月11日在全市率先发布《黄浦区共享单车投、骑、停禁限区域》（简称“33条”），为探索共享单车治理提供了可操作的典型案例，有效推进了中心城区管理科学化、法治化、精细化。
依托新媒体
变单向管理为多方共治
“十一”期间，黄浦区市政综合管理委员会办公室副主任周岚创建的一个微信工作群响个不停。
这个微信群名为“‘十一’共享单车保障群”，其中黄浦区的政府部门、非机动车管理公司、共享单车企业等均在群中。每天，群里诸如“中山东一路正常”、“金陵东路正常”等信息此起彼伏。一旦出现了异常情况，多方随时调配力量去前方管理。而在此前，一个名为“黄浦区共享单车共治管理群”的微信工作群，早已建立并发挥实效作用。
周岚告诉记者，黄浦区拥有市政道路591条，近50%为中小道路，共设置非机动车停放点约1500个，可停放非机动车约15万辆，其中可停放自行车约7万辆。但是，共享单车出现后，由于过度投放，造成共享单车投放总量超5万辆，为城区管理带来各种隐患。
2016年12月，黄浦区市政综合管理委员会办公室牵头召集摩拜公司、OFO公司、小鸣公司等共享单车公司以及街道、风景办、交警支队、非机动车管理企业召开了专题协调会，建立了定期的双向沟通机制。在各街道层面，形成了公安交警、城管中队、市容所以及非机动车管理公司、共享单车企业参与的多方联动机制。通过协商，在增进相互理解和支持的同时，努力寻求在管理界限、工作职责、基本规范等方面的“最大公约数”。
同时，黄浦区借助自行车行业协会平台，向共享单车企业发出行业自律倡议，在今年4月之前就发布黄浦共享单车投放饱和等相关警示提醒，控制单车集中投放量，效果十分明显。在政府部门的多次沟通协商下，各共享单车企业也加派了管理力量，加强与各街道、非机动车管理公司的联动和响应，同时也加大了对超量投停放点的定期搬运清理力度。
率先出台政策
强化问题引导和规范
今年4月，黄浦区根据非机动车禁行道路范围，在全市率先制订并发布了《黄浦区共享单车投、骑、停禁限区域》，明确南京东路、淮海中路等5个禁投、禁骑、禁停路段，北京东路、福州路等22个禁投、禁骑路段，以及人民广场、新天地等6个限制投放、停放区域。
周岚坦言：“当时共享单车发展迅猛、舆论及社会普遍热议，又缺乏管理方面的样本，出台规定时我们的压力还是比较大的。但黄浦一度成为共享单车乱停放等矛盾集中爆发的城区之一，我们本着‘在规范中发展，在发展中规范’的原则，决定破冰，先行先试，首先聚焦‘投放、骑行、停放’三大环节，做到有章可循。”
针对共享单车过量投放、不文明骑行等情况，在此基础上，黄浦区划定共享单车分类停放管理区域（禁止区域、限制投停放区域和适宜投放区域），与各共享单车企业签订管理协议书，约定企业方管理责任和投停放标准（禁止区域禁止集中投放，限制性区域不得超过停放站点总量的30%，适宜投放区域不得超过停放点投放总量的60%）。在此基础上，积极引导企业、社会力量、市民群众配合政府共同治理停车秩序。
此外，围绕“骑行、资金”两个安全，黄浦引导规范管理。支持鼓励单车企业通过管理公约向社会共同承诺提升服务质量，为用户购买人身伤害保险和非机动车第三者责任保险，保障用户骑行安全；设立专门账户用于押金存管，并委托有资质的第三方金融机构加强账户监管，防控资金风险。
严格执行《上海市道路交通管理条例》，加大对违法骑行的执法力度。截至5月底，黄浦区共处罚非机动车（含共享单车）总数161540起，对不文明骑行起到了警示作用。组织共享单车企业、非机动车停放管理企业、市容辅助管理力量、社区志愿者，及时清理超量共享单车、整理乱停放。截至目前，已整理乱停单车累计约1800万辆；与单车企业联手，累计清理超量停放以及废弃的单车约12.4万辆。
坚持托住底部
强化社会保障和服务
共享单车是受市民欢迎的新生事物，但给城市交通和管理带来的压力不容小觑，政府究竟该有何作为？黄浦区给出的答案不仅在于率先出台政策，还在于强化政府统筹，坚持托住底部，强化保障和服务，妥善化解管理矛盾。
据介绍，为了应对激增的共享单车停放需求，黄浦区对全区非机动车道路停放资源进行了全面梳理和分析，因地制宜在有条件的道路增加非机动车停放点位，实现在较短期内停放点位由不足1000个增加至1510个，其中900多个点位可供共享单车投放，在一定程度上缓解了共享单车需求量大与停放难的突出矛盾。
另一方面通过管理共担，保障停放秩序。世博会以后，黄浦区便通过政府购买服务的方式，委托两家停放管理企业向社会免费提供非机动车道路停放管理服务。为应对大量的共享单车的规范停放问题，黄浦区在要求单车企业加强管理基础上，委托停放管理企业增加160余人，配合共享单车企业加强重点区域以及面上的管控。目前全区共享单车日整理量在80000辆左右，每天劝阻乱停、乱骑不文明行为的车辆约5万辆。非机动车管理公司还配合公安、城管等执法部门，对违投违停共享单车开展治理，托底处理12345市民热线、12319城管热线、信访、网格中心等有关共享单车的各类投诉以及因共享单车引发的突发事件。
在实践的过程中，黄浦区不断提高应急管理的反应速度。针对重要节点、重点区域出现的“堰塞湖”现象，提前制订应急预案，建立了区、街两级应急联系网络，明确了区市政办、各街道、交警、城管等职能部门、共享单车企业、非机动车管理企业等多方面的应急管理人员、联络人员，落实应急管理车辆以及区、重要景区两级应急疏导点，确保在最短时间内加强疏导，确保城区安全。
目前，黄浦区结合“33条”等规定，制作地区非机动车道路停放点的电子地图，在对全区非机动车道路停放点进行全面梳理的基础上，进一步分析非机动车停放点的设置分布情况，梳理可适宜投放的区域和停放点；同时探索把握共享单车的使用停放规律，对接网格化管理强化管控，探索“互联网+技术”在共享单车管理上的运用，不断提升科技化、信息化、法治化、精细化管理水平。
同时，也将加快制定黄浦区关于加强共享自行车规范管理的具体管理细则，进一步明确区各职能部门、各街道、共享单车企业的各自职责，细化管理标准，在规范企业准入、投放规模控制、信息数据开放、信用管理约束等方面探索操作性强的管理措施，完善托底管理和保障机制，从而进一步形成多方共管共治合力。
专家点评
邹荣（行政法专家、华东政法大学社会协同合作处处长）：现代政府必须紧密关注社会上出现的新事物、新现象，灵敏有效及时地履行法定职责，保障公共秩序和公共安全。共享单车是社会主体创新的成果，给人们带来了诸多便利，但对城市管理也带来挑战。如何在尊重社会创新、发挥新事物带来的各种便利的前提下，平衡各方利益，保障城市管理秩序，是共享单车出现后政府面临的急迫现实问题。黄浦区的共享单车“33条”，是在充分调查研究、充分听取各方意见基础上形成的，具有重要的现实意义。希望在实施中不断总结，尽快形成成熟的制度安排，为其他城区提供可借鉴的经验，甚至为未来可能的立法提供实践参考。
程金华（上海交大凯原法学院教授、法社会学研究中心执行主任）：“33条”是一个真正具有前沿探索性的制度建设案例。它的发布充分体现了管理者平衡“创新”与“秩序”的良苦用心，既没有完全扼杀新兴业态的发展空间和服务创新，也体现了管理者并没有被动坐等混乱的泛滥。在与共享单车企业反复博弈的最前沿阵地，“33条”的发布体现了制定者具有“第一个吃螃蟹的人”的勇气，也不乏国际大都市基层公共服务提供者的智慧。
“耀江版”《住户守则》：透着法律气质的“村规民约”
“带宠物外出，需束牵引带，牵引带长度不得超过两米”“住户驾驶车辆不得占用非行驶车道”“禁止住户占用公共部位、影响他人正常通行等”……今年4月，黄浦区半淞园路街道耀江居民区的不少居民，都收到了一份《住户守则》，里面有八项住户规定，包括宠物饲养、房屋出租、车辆行驶与停放、小区通行、房屋装修、垃圾处理、物业管理费、邻里关系等社区居民生活的方方面面。不少居民仔细看过这份守则后直点头，觉得“与生活贴近、规定合理”。
原来，在法律顾问的帮助下，耀江居民区党总支、居委会、业委会主任联谊会针对小区治理中的多发问题反复讨论、总结经验、征求意见，数易其稿后出台了“耀江版”《住户守则》。守则出台后，不仅居民叫好，不少权威专家也给予了高度评价。
不少小区都有类似的居民公约，“耀江版”《住户守则》有何特别之处？
一份充满法律精神的公约
小区内有人乱停车，物业公司进行管理，可能遭遇住户抵制、吵闹等，大部分业委会都对此一筹莫展；小区宠物狗越来越多，总有不文明的宠物狗主人不牵狗绳，吓得怕狗的居民心生怨气又没有办法……
“耀江版”《住户守则》，对这些社区治理顽疾给出了解决方案：守则规定，针对乱停车的住户，业委会对逾期不改正的，可以将其车辆信息、车主信息在小区以电子屏或其他方式进行公示，对两次以上违规停放机动车或非机动车的住户，业委会可委托物业锁车，产生的费用由相关责任住户承担；针对养宠住户，除了规定住户携带宠物外出要束牵引带、清理宠物排泄物，还规定了如果宠物对他人造成伤害，饲养者要及时将受害人送往医院接受救治，并垫付相关费用等。
“很多小区的居民公约以文明倡导居多，但‘耀江版’《住户守则》更偏重社区治理，贯彻私法自治原则，合理界定适用对象，具有清晰的问题导向，主要围绕小区治理的高发矛盾，还明确了分级制裁处置违约行为。当业委会在自治中遇到难题，完全可以将《住户守则》作为开展工作的依据。”参与“耀江版”《住户守则》编写的律师王德杰说。
记者看到，一般的居民公约约定内容都比较简单，但这份守则却有近40条内容，约定得非常细致、表述也很严密。
比如，对共有部分的使用及限制，守则各章节都明确了相关要求，如“住户驾驶车辆不得占用非行驶车道”、“禁止住户占用公共部位”等；对专有部分的使用及限制，守则就房屋装修、房屋出租、物业管理费进行了约定，聚焦群租、违章搭建、改变房屋承重结构、改变房屋原有使用性质、欠缴物业费等问题；对生活秩序的管理，守则规定既包括建筑物及附属设施的保存、改良、利用、处分，也包括对业主（住户）共同生活秩序的维护，通过规范宠物饲养、车辆行驶与停放、小区通行、相邻关系聚焦宠物扰民、车辆乱停等问题。
规定非常明确，如对“大件垃圾”是指长宽高中任何两边都大于1米的垃圾；对住户携带宠物出行时的牵引带，规定长度不得超过2米。针对违约行为，守则设定了口头或书面要求改正、公布违规者姓名的名誉性措施等分级制裁办法。
一个居民自治规约的范本
“其实，我们现在社区治理很多矛盾，都能够在法律框架中找到解决办法与依据。但由于社区治理涉及方方面面，解决矛盾的法律依据分散在诸多法律条文中，而业委会成员并非专业人士，所以遇到实际问题，很难使用这些法律依据来开展工作。”王德杰说，这份《住户守则》是将社区治理可以遵循的法律依据梳理出来，再结合社区治理矛盾高发点编写出来的。
记者了解到，在欧美不少国家，都有针对社区治理某个方面非常细致的规定，但在我国这方面的规定还比较欠缺。如，德国有个“阳台守则”，禁止在阳台上堆放垃圾、不得在阳台上建小屋养狗、不得种植可攀越的植物，以及在晚上10时以后，禁止在阳台上跳舞、高声说话与唱歌，吹奏各种乐器，以免影响邻居休息。有谁违反守则，邻居可举报，德国有专门的秩序警察会及时赶来处置。对违反规定的轻者罚款，重者承担刑事责任。据说，“阳台守则”出台后，小区居民都严格遵守，因阳台而引发的纠纷锐减，有的地区甚至出现了零纠纷。
在不少法律界人士看来，“耀江版”《住户守则》的守则，可以为小区业主订立根本性自治规约提供行之有效的法律文件范本。“其中针对的群租、违章搭建、改变房屋使用性质、乱停车等问题目前在住宅小区普遍存在，其内容对各小区具有普遍适用性；守则八个方面的规定清晰明了、通俗易懂、简便易行，操作性强；守则具有模范契约的性质，明确了通常的、一般的、合理的相关内容，不同住宅小区可根据其规模和特点，参照修订，引导各小区进一步规范和促进业主自治。”法律界人士这样解释。
目前，耀江居民区的10个小区正在以这一范本为参考，按照自己小区的实际情况，修订适合自己小区的管理规约，已有三个小区业委会计划在近期召开业主大会通过相关条文。
一种规范业委会运作的探索
“这份《住户守则》，是耀江居民区业委会主任联谊会运作到第四年的工作思考，是业主在社区自治中的一种新探索。”耀江居民区党总支书记林龙全说。
业委会主任联谊会，是耀江居民区探索的居民自治破解物业管理困局的一种模式。耀江居民区由10个商品房小区组成，有3116户居民、万余人。人口众多、结构复杂、诉求多样，物业管理水平参差不齐……破解这么大体量居民区的物业管理困局，光靠居委会一家力量可不行。四年前，在耀江居民区党总支引领下，建立了业委会主任联谊会，给业委会主任提供一个沟通交流的平台，在这里，业委会主任可以将遇到的难题提出来，大家出谋划策、互帮互助、调动更多资源，共同解决。通过这个平台，乱停车、群租、高空抛物、不文明养宠物等小区“顽疾”在耀江居民区被逐个攻克。
在此基础上，耀江居民区党总支与业委会主任联谊会开始思考：如何将这些成果固化下来、进一步提升小区居民的生活品质？
去年，通过购买社会服务，半淞园路街道为耀江居民区业委会主任联谊会配上了法律顾问。法律顾问对业委会选聘或解聘物业公司、调整物业费等重大事项都可提供免费法律咨询服务。耀江居民区业委会主任联谊会的法律顾问就是律师王德杰，他是个热心人，当林龙全表达了自己对业委会主任联谊会工作的下一步考虑时，两人觉得，业委会主任联谊会经过近四年运作，讨论出不少小区顽疾的解决办法，经过梳理将经验整理出来，可以作为耀江居民区住户的行为规范进行倡导。就这样，在耀江居民区党总支的指导下，业委会主任联谊会成员们与王德杰经过反复讨论，9易其稿，最终商量出这份“耀江版”《住户守则》。
不少业委会主任拿着这份守则说，以后开展工作时有了抓手，也规范业委会运作。守则出台后，耀江居民区向居民进行了广泛宣传，并请专家详细解释其中的内容。
通过各种方式，半淞园路街道与耀江居民区将法治思维和法治方式融入社区治理中。上个月底，上海交通大学法社会学研究中心与耀江花园社区联合创建了法治社会研究基地，并开通了上海市首个基层治理的实体法治交流平台“法治聊聊吧”。在“法治聊聊吧”上，业委会成员、社区干部、物业公司代表与居民可以对社区治理话题进行讨论，由法律与社区治理方面的专家、学者从专业角度给予解答与分析。这一期，参与者们就讨论了“物业费交和收的主体是谁？不交物业费损害谁的利益？不交物业费有哪些不好的后果？”等问题，金源方程律所主任金缨一一进行了专业解释。多方参与者最终一致认为，无正当理由拒交物业费不是对物业公司的惩罚，反而可能导致物业公司降低服务标准和质量，最终受害的将是全体业主。不少参与者会后都表示，破解了心中很多疑问，增长了社区管理的法律知识。
专家点评
程金华：黄浦区“耀江版”《住户守则》某种意义上是新时期“法治群众路线”的绝佳案例。它是专家、律师与居民互动下所形成的一个规则性的东西，也是党领导下“四治”结合的优秀样本。依法治国或者法治政府是一个大“桩”，法治社会或多元的社会治理规则是一个个小“铆”，“桩”和“铆”整合在一起，可以让我们国家和社会能够在新时期更加和谐有序运转。“耀江版”《住户守则》实际上就是法治社会这个“铆”的很好体现，可以让这个社区的居民行为与国家法治对接，连接个人和社区，通过守则的施行养成规则意识，通过“铆”让社区、村居、街镇连接起来。未来的中国社会已经越来越难回到“田园牧歌式”的邻里关系，但是“耀江模式”可以让邻里关系变得简单、轻松。
邹荣：社会治理是一个庞大的系统工程，政府依法管理、行业自律、居民自治缺一不可。黄浦区半淞园路街道推出的“践约而行、依约而治”的做法，着眼于基层现实问题，注重发挥居民自治在社会治理方面的作用，通过协商，使居民寻找到最大公约数，高扬契约精神，达到社会治理的目标。其理念和实际做法均具有较强的示范推广意义。
小餐饮“放管服”平衡术：让阿大葱油饼、梦花街馄饨重生
在停业一年半后，“梦花街馄饨”新店今年2月异址重开。开业至今，客源不断，不少食客都说馄饨还是那个“老味道”。味道不变，但“梦花街馄饨”的“身份”已发生了改变：这家曾因无证照被关停的“弄堂美食”，在黄浦区相关部门的牵线下，得到社会企业的扶持并取得了合法证照，如今终于可以光明正大地合规经营。
在此之前，一度被热炒的“阿大葱油饼”，同样得以在原址附近重生。这些弄堂美食能够重开，与黄浦区对“放管服”改革的大胆探索分不开：既坚持了依法行政，坚决取缔无证无照经营，同时也兼顾保护市场主体的活力。充分“放”的前提，是政府有效的“管”；充分“放”后，企业有了活力，政府才能把更多精力放到“服”上；把更优的“服”和更好的“管”有机结合起来，才能营造更好的综合环境。
依靠市场之手，
留住“老上海味道”
黄浦区餐饮业发达，无证照的“弄堂美食”多，这一度成为监管上的难题。目前，黄浦区共有2522家小型餐饮单位，其中沿街小型餐饮单位568户，占区域餐饮服务单位总数的14.5%；另有无证无照小餐饮经营户516户，经营业态多为小型饭店、面馆、馄饨店等。
其中，最有名的两家“弄堂美食”——“阿大葱油饼”与“梦花街馄饨”曾因无证照被依法关停。
在处置这两家小店过程中，黄浦区相关部门并没有因为社会高度关注，就大包大揽，甚至动用财政资金将它们“养”起来，而是将更多精力放在改进管理模式与提高服务质量上。
以“阿大葱油饼”为例，在黄浦区市场监管局牵线搭桥下，一家社会企业向这家小店伸出了“橄榄枝”。区市场监管局前后与这家企业沟通多次，并与街道干部一起为小店在附近寻找店面。“经营者由于年龄较高与身体状况等原因，希望能在居住地附近开店。”区市场监管局负责人说，但由于周边租金很高，为了给经营者找到合适新店，区市场监管局工作人员与街道干部踏遍周边寻址，最终在原址附近找到了符合要求的地点。在区市场监管局的协调下，社会企业与“阿大葱油饼”经营者达成合作协议，本着“企业出一点、个人出一点”的原则解决了租金和装修等资金问题。在区市场监管局指导下，“阿大葱油饼”顺利办理了证照，得以合法合规经营。
“梦花街馄饨”也是采取了类似的方案。正是在各方一齐努力下，最终这两家“上海老味道”被保留下来。
在“弄堂美食”监管的“人情与法理”两难境地中如何破题？区市场监管局有关负责人表示，经营者必须合法合规的底线要坚守，但监管服务可以有温度。对扶持此类“弄堂美食”，依靠市场之手是目前最理想的解决方式。从我们了解看，有很多企业都有做公益的需求，两家小店的“重生”方案有推广的可能。
“重生”的不光有“阿大葱油饼”与“梦花街馄饨”。黄浦区在大力开展无证无照整治的同时，坚持疏堵结合，梳理并动态更新区域“网红美食”、“草根美食”清单，为有创业需求但存在困难的经营者提供帮助。在区市场监管局的帮助下，经营者资金实力相对好一些的“耳光馄饨”、“金太棕”等100多家无证照的“弄堂美食”，都找到了合适的门店并取得了合法证照。
坚持“依法行政”，
加强事中事后监管
“弄堂美食”重生，并不是管理的终点。相反，探索一整套系统的监管模式，切实保障老百姓舌尖上的安全，才是管理的真正要义。
黄浦区市场监管局有关负责人透露，对于区内的小餐饮企业，正在着力实施“分类化监管”、“清单化整治”、“标准化管理”和“网格化监管”。即建立小型餐饮单位底数清单，同时结合投诉举报频繁、有过行政处罚记录等情况，完善重点高风险单位名单和严重违法食品企业名录。实施量化分类分级管理，动态更新评定检查结果。特别是针对列入重点高风险单位名单和严重违法食品企业名录的单位，增加监管频次和抽检力度。
根据“五违四必”工作要求，结合建设市民满意的食品安全城区及文明城区创建，黄浦区明确了“基本消除无证照食品生产经营、基本消除食品违法摊贩”的目标和任务清单，制定全区1532户无证无照经营户的“一户一档”，锁定目标、拔点销项，采取集中整、错时整、联合整、反复整等一系列针对措施。截至目前，区里共消除无证无照经营户358户（其中餐饮食品类144户）、处理食品违法摊贩42个，市级重点区域127户无证无照经营户已全部消除。
在试点基础上，今年黄浦区食安办、会同餐饮烹饪行业协会并结合食安城区创建，制定了《黄浦区小型餐饮单位标准化管理规范》及《黄浦区小型餐饮单位标准化管理达标奖励实施方案》，将标准化管理工作目标任务试点扩大至全区“1+10”地区300余户持证小型餐饮单位，力争做到店招门面规范整洁、食品安全质量保证、店堂服务热情周到、店内环境干净整洁。同时，着手起草《黄浦区小型餐饮服务提供者临时备案监督管理实施细则（试行）》，5月已为区内3位经营户颁发了中心城区首批《便民饮食临时备案公示卡》。
运用网格化监管“分片划组、责任到人”的理念，着手建立“黄浦区市场监管局网格化监管平台”，形成食品生产经营单位电子点位地图，结合重点食品生产经营单位远程视频监控，初步实现重点单位、关键环节监管全过程实时化、可视化管理。同时探索将网格化综合监管与城市网格化管理进行“两网对接”，将无证食品生产经营行为、食品摊贩违法经营、餐饮油烟污染、餐厨废弃油脂非法处置、保健食品制假售假等纳入城市网格化管理，形成食品安全问题“发现—反应—处置—反馈”的工作闭环。
专家点评
刘平（上海市政府法制办副主任）：城区无证小餐饮既是城区治理中的难点，又是城区温度的标志，属于既需要“放”又需要“管”的结合部分。如何平衡这两种公共价值，考验着城市管理者的智慧和能力。黄浦区分类化监管、清单化整治、标准化管理和网格化监管的成功探索，为全市依法治理无证无照小餐饮提供了可借鉴的范本，也为行政执法如何正确处理好“情”“理”“法”提供了实践案例，更为社区治理创新和“放、管、服”改革提供了具有时代特征的“上海模式”。
沈福俊（华东政法大学教授、行政法专家，上海市人民政府法律顾问）：在依法行政的背后，体现了政府执法的温情，体现了我们这个城市的温度，使老百姓在面对政府的执法时，还能从中获得某种新的利益。这种利益，使自己原来可能不合法的某种经营行为，成为合法的经营行为。
这实际上也是对我们传统执法理念的突破和改变。以往，当执法机关看到一些违法的经营行为的时候，首先想到的就是取缔。取缔很简单也有法律依据。但查处了以后怎么办？尤其面对梦花街馄饨、阿大葱油饼，这种经营活动和老百姓的日常生活密切相关，有一定的社会需求，政府是取缔了事，还是让他们能够在合法的前提下重生？这是黄浦区的智慧执法给我们的启示。这也是上海在推进依法行政的过程中，如何强化严格执法、热情服务的一个典型范例。
